• Urbanizmus
• územný plán

Územné plány proti verejnému záujmu? Jednoduchšie ako vnútri mesta je stavať na poli

Urbanisti, environmentalisti aj ekonómovia sa zhodujú, že novú výstavbu treba nasmerovať dovnútra miest namiesto polí, lúk a viníc v okolí. Je lepšie a ekologickejšie využiť brownfieldy, teda prázdne areály škôl, tovární či skladov s existujúcou infraštruktúrou. Ako ale nájsť správnu mieru a spôsob zahustenia? 

V roku 2018 Institut plánovaní a rozvoje Prahy a České vysoké učení technické skúmali, koľko stoja metropolu nové štvrte s rôznou hustotou obyvateľstva. Odhadli náklady na výstavbu verejnej infraštruktúry, ako sú cesty, parky či kanalizácia a náklady na údržbu, ako napríklad kosenie či upratovanie. Ako najlacnejšia v prepočte na obyvateľa vyšla bloková zástavba. Ako najdrahšie sa ukázali predmestia s malými rodinnými domami, ktoré sú deväťkrát redšie obývané. Pomerne výhodné boli aj modernistické sídliská. Vysoké náklady na údržbu ich rozsiahlych verejných priestranstiev vyvážila vysoká hustota obyvateľov. 

V mestách je efektívne, ak viac ľudí na menšej ploche zdieľa verejné služby a infraštruktúru – od sietí, cez údržbu až po hromadnú dopravu. Rozširovanie miest do predmestí vedie k narúšaniu prírodných území a zaberaniu neobnoviteľného zdroja – poľnohospodárskej pôdy. Preto sa odborníci na mestský rozvoj zhodujú, že mestá treba urbanizovať dovnútra. Parciel, ktoré sú na to vhodné, je dosť, pričom časť z nich tvoria brownfieldy – Bratislava napríklad identifikovala v zastavanom území 131 takýchto areálov o výmere 629 hektárov.

Stavať vnútri mesta je ekologickejšie, ale aj zložitejšie

Revitalizácia brownfieldu má viacero výhod, okrem oživenia zanedbaného areálu, ide aj o recykláciu v minulosti zastavanej plochy v prospech pôdy niekde na kraji mesta. Brownfieldy v mestách sú zväčša napojené na existujúcu dopravnú a technickú infraštruktúru, ktorú by bolo na zelenú lúku treba doviesť, čo je nákladné na zdroje – finančné aj prírodné.

Lenže stavať v meste je podstatnejšie náročnejšie. Investori chcú z pozemku vyťažiť čo najviac, verejnosť sa bojí prehustenia, samospráva má ustrážiť verejný záujem v situácii, keď výstavbu realizuje hlavne súkromný sektor. Základným nástrojom na hľadanie kompromisu medzi často protichodnými záujmami je územný plán – spoločenská, ale i politická dohoda o rozvoji územia. Územné plány sa však v praxi jednoduchšie otvárajú do polí a oživenie brownfieldov z viacerých dôvodov brzdia. Prečo a ako sa to dá zlepšiť? Rozprávali sme sa o tom s odborníkmi z viacerých sfér. 

Počet obyvateľov stúpol minimálne, zastavaná plocha miest je väčšia o pätinu

Od roku 1996 počet obyvateľov na Slovensku stúpol o necelé 2%, ale zastavaná plocha narástla až o vyše 20%. Mestá a ich aglomerácie neúmerne rastú na úkor poľnohospodárskej pôdy. Podľa urbánneho geografa Martina Švedu z Geografického ústavu Slovenskej akadémie vied sa to týka všetkých väčších miest na Slovensku: „Krajských určite a možno ešte niektorých vybraných väčších miest ako Piešťany.“ Extenzívny rozvoj nie je len problémom miest samotných, ale aj okolitých dedín. Ďalším problémom je, že miestni politici územnými plánmi masívnu výstavbu nielen umožnili, ale rezignovali na kvalitu. Výsledkom je sídelná kaša, teda monofunkčné obytné zóny bez škôl, škôlok či obchodov, ktorých obyvatelia denne dochádzajú za prácou a službami do mesta autom. 

Ako problém riešiť? Podľa profesora priestorového plánovania zo Slovenskej technickej univerzity Maroša Finku by na úrovni štátu pomohli opatrenia na ochranu nezastavaného priestoru. Obce v Nemecku majú napríklad k dispozícii kvóty na zastavanie územia. Keď ich nevyužijú, môžu ich predať inej obci. Podľa Švedu musí na takéto riešenia spoločnosť ešte dozrieť. „Akýkoľvek rozvoj sa vníma paušálne ako pozitívna vec. Bez ohľadu na následky.“ Dodáva, že suburbanizácia by sa dala lepšie usmerniť, ak by veľké mestá mali zadefinované svoje metropolitné regióny. Súčasné administratívne členenie ich neodráža a tak mestá narážajú na problém: ich život sa nekončí hranicou ich katastrov, narozdiel od pôsobnosti ich územných plánov.

Územné plány neodrážajú dopyt, menia sa, ale nekoncepčne

„Dokým budeme môcť zdevelopovať šesť hektárov v rámci vnútorného mesta, tak ďalších 60 hektárov mimo mesta sa postaví nanovo len za ten čas, kým nám zbehnú formálne procesy,“ odhaduje Filip Gulan z developerskej spoločnosti Corwin, ktorá v Bratislave vlastní areál bývalého závodu Palma. Chcú tam stavať funkčne zmiešanú štvrť, vrátane bytov, územný plán tam ale stále počíta s priemyslom. Podali preto podnet na zmenu plánu. Je to príklad širšieho javu: územné plány našich miest sú zastarané. Ten bratislavský má 14 rokov, košický dokonca vyše 40 rokov. Opusteným územiam často pripisujú funkciu, ktorá už medzičasom nie je aktuálna. Podľa Gulana môže byť problémom aj to, keď určujú novú funkciu, po ktorej aktuálne či dlhodobo nie je dopyt. Zákon síce hovorí, že obce majú aspoň raz za štyri roky preskúmať, či nie je potrebné plán zmeniť alebo doplniť, ale v praxi to nie vždy funguje. Zmeny sa niekde dejú príliš ľahko alebo sa nekoncepčne reaguje ad hoc na podnety developerov. 

Územný plán Bratislavy sa zase za posledných sedem rokov aktualizoval minimálne. „Takto sa mesto nemôže vyvíjať, že sa nerobia ani potrebné, dobré zmeny alebo zmeny, ktorými by sa mohol získať nejaký verejný benefit,“ myslí si Boris Hrbáň z Imagine development a zároveň splnomocnenec primátora Bratislavy pre nájomné bývanie. Súčasné vedenie mesta preto avizovalo, že chce proces zmien a doplnkov územného plánu urýchliť, no zatiaľ zaostáva za avizovaným harmonogramom. V pláne je aj spomínaná zámena za verejný benefit. Mesto by chcelo podmieniť úpravu funkčných pomerov v územnom pláne v prospech výstavby bytov výmenou za to, že časť z nich developeri poskytnú mestu na nájomné bývanie s regulovaným nájmom.

Aj pružný územný plán musí chrániť verejný záujem

Nie je teda nič zlé na tom, keď plány treba zmeniť. Problém je, že pri súčasnom modeli sú odsúdené na dobiehanie reality. „Územné plány si vyžadujú neustále robenie zmien a doplnkov. Akonáhle príde nejaká nová požiadavka na využitie územia, je automaticky konfrontovaná s obsahom územného plánu, pričom nemusí byť v zásadnom rozpore s koncepciou, ktorú fixuje územný plán,“ vysvetľuje Maroš Finka. Pre príliš podrobnú reguláciu konkrétnych plôch sa ale o umiestnení investície nedá rozhodovať flexibilne. 

Aj podľa Filipa Gulana by pomohla väčšia pružnosť: „Nemyslím si, že pre udržateľný rozvoj mesta je cestou príliš detailná regulácia, ktorá sa v čase prispôsobuje len ťažko. Mesto tým stráca nástroj ako flexibilne reagovať na rôzne výzvy. V čase spracovania územného plánu bolo naše poznanie a verejná diskusia ohľadom klimatickej krízy, brownfieldov, podpore nemotorovej dopravy či dostupnosti bývania na úplne inej úrovni, ako je dnes. Problémy, ktoré riešime dnes, sú aj dôsledkom neflexibility územného plánu.“

O potrebe flexibility hovorí aj Martin Berežný, riaditeľ sekcie územného plánovania Metropolitného inštitútu Bratislavy (MIB), a poukazuje na príklad súčasnej pandémie. „Pravdepodobne bude menší dopyt po kancelárskych priestoroch a v určitom čase to vygeneruje nejakú požiadavku, na ktorú bude musieť reagovať aj územný plán.“

Dá sa teda spraviť územný plán tak, aby bol pružnejší? Vie potom garantovať, že vznikne aj to, čo sa investorom neoplatí, ale je vo verejnom záujme, ako škôlky či parky? Je to možné, ale treba mať víziu pre mesto, trafiť mierku a vedieť vyjednávať.

A týmto smerom chcú ísť aj v Bratislave, kde sa začína pracovať na novom územnom pláne. „Treba povedať, že na to, aby systém podrobnejších zonálnych regulácií fungoval, veľa území treba ešte doštudovať a spracovať územné plány zón alebo regulačné plány a to potrvá nejaký čas,“ vysvetľuje Martin Berežný.

Jednou z hlavných tém nového plánu bude podľa neho práve využitie brownfieldov a skompaktnenie mesta namiesto rozpínania do okolitej krajiny. Príprava nového celomestského dokumentu však potrvá roky. Spružniť prístup k brownfieldom chcú už skôr. Do aktuálne platného plánu chcú zaviesť pojem „transformačná plocha”. Mesto sa im vraj bude venovať prioritne. Najprv sa naštudujú formou urbanistických štúdií a na ich podklade sa môže schváliť záväzná regulácia.

Rola úradníkov pri dohodách s developermi by mala byť aktívna

Môže ale flexibilnejší plán dostatočne chrániť verejný záujem? Boris Hrbáň si myslí, že sa to dá: „Viete to robiť len vtedy, keď k tomu pristúpite aktívne. Keď plánovači budú s developermi face-to face o projektoch rokovať. ” Podobne to vidí aj Viktória Mravčáková, členka košického kolektívu Spolka, ktorý sa venuje mestským témam. Podľa nej úradníci často „nemajú definované požiadavky a čakajú, že to za nich spraví developer.” Silné mesto podľa nej nemusí mať plán detailný. Konkrétnosti sa môžu riešiť urbanistickou štúdiou, ktorou sa napríklad v pláne podmieni využitie brownfieldu ako takého. Mesto ale musí do rokovania vstúpiť s víziou podloženou dátami a podrobným mapovaním. 

Aj podľa Martina Berežného z MIB je pre presadzovanie verejného záujmu kľúčová urbanistická štúdia, ktorou treba preveriť každé širšie územie. Slúži ako podklad pri zmene územného plánu alebo pri príprave plánu zóny. Jej obsah a rozsah sa určuje v zadaní, ktoré schvaľuje podľa zákona mesto. „Je dôležité aby vznikla dohoda medzi mestom a súkromným investorom už pri tvorbe zadania,” uvádza Berežný a vysvetľuje, že požiadavky mesta vychádzajú jednak z právne nezáväzných dokumentov ako je stratégia adaptácie na zmenu klímy a aj priamo z územného plánu: „Ak meníme funkčné využitie lokality, alebo sa rieši nová zóna, tak z navrhovanej intenzity zástavby  vzniknú na základe metodiky nároky na školstvo, zdravotné zariadenia, služby, parkovú zeleň, dopravu…” Mesto vie takto miesto pre školu rezervovať, aby sa nezastavalo. Samotnú výstavbu bude raz musieť podľa Berežného ale riešiť samospráva alebo sa bude musieť dohodnúť na spolupráci s investorom. 

Priestor na rokovanie je podľa neho aj pri vydávaní záväzných stanovísk o súlade plánovanej výstavby s územným plánom. Tie mesto poskytuje v územných konaniach, keď sa rozhoduje o umiestení stavby ešte pred samotným stavebným konaním.  Mesto môže pri stanoviskách vychádzať len zo záväzných regulatívov, ktoré napríklad určujú podiel zelene či mieru zastavania plochy. Lenže plán sa nevenuje všetkým témam, ktoré sú z pohľadu verejného záujmu dôležité: „Napríklad nehovorí o tom, ako bude riešený verejný priestor vo vnútrobloku, aké bude prepojenie peších trás, podiel vodopriepustných povrchov a podobne. A vtedy prichádza na rad komunikácia s investormi.”  Okrem spomínanej klimatickej stratégie im pri tom pomáha napríklad manuál verejných priestorov, ktorý vznikol na MIB. Situácia sa vraj zlepšuje a s developermi sa dá dohodnúť aj na takýchto mäkkých opatreniach.

Nielen regulácia, ale aj špekulácie či envirozáťaže

Územný plán nemá dosah na všetky výzvy udržateľného rozvoja. Napríklad, nemá ako obmedziť špekulácie, kedy vlastník profituje z rastu ceny pozemku a nedevelopuje ho, čo zvyšuje tlak na rozrastanie sídla do šírky. Podľa Finku to v Rakúsku riešia dvojako. Po určitom čase takto držané  pozemky zdaňujú ako by boli využívané pre územným plánom definovanú funkciu a investor musí platiť aj za infraštruktúru dostupnú v danej lokalite, akoby ju využíval. Ďalším problémom je to, že časť brownfieldov je zaťažená silným znečistením po výrobe. Podľa Hrbáňa v niektorých prípadoch musia spojiť sily vlastník, mesto aj štát, lebo trh si s tým sám neporadí. Využitie opustených území vnútri mesta blokuje aj mnoho ďalších bariér. Flexibilný územný plán, ktorý vyvažuje súkromné a verejné záujmy je preto síce základným predpokladom optimálneho zahustenia mesta, ale oslovení odborníci zdôrazňujú, že ho treba doplniť aj o ďalšie nástroje a riešenia.